发改委：将全面放开小城镇和小城市限制

原标题：小城市将全面放开限制

在昨日召开的第十二届常委会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告中称，我国将全面放开小城镇和小城市限制，有序放开中等城市限制，逐步放宽大城市条件，合理设定特大城市条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。说，这是我国次明确提出各类城市具体的城镇化路径。

6月1日，广西防城港市，众多车辆在挖山造城。

去年10月29日，山东青岛市，工人们正在展示刚领到的居住证。

3年2505万农业人口城镇

报告提出，各地正积极稳妥地推进户籍制度改革。2011年，《国务院厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》印发实施。国家发改委、人力资源和社保部等相关部门出台了配套措施，18个省（区、市）出台了具体实施意见，14个省（区、市）探索建立了城乡统一的户口登记制度，初步为农业人口城镇开辟了通道。据公安部统计，2010-2012年，农业人口城镇的数量为2505万人，平均每年达到835万人。

特大城市条件须合理设定

未来城镇化如何发展？徐绍史介绍，很重要的一条是，要有序推进农业转移人口市民化。按照因地制宜、分步推进、存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾异地就业城镇人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。全面放开小城镇和小城市限制，有序放开中等城市限制，逐步放宽大城市条件，合理设定特大城市条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。同时，努力实现义务、就业服务、基本医疗、保障性住房等覆盖城镇常住人口。

保障城镇常住人口合理住房需求

徐绍史提出，要实施严格的耕地保护制度和严格的节约用地制度，合理满足城镇化用地需求。建立可持续的城市公共财政体系和投融资机制，为实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖和城镇基础设施建设提供资金保障。

同时，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。

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■解读

农业人口实际量或超2500万

中国社科院工业经济研究所主任陈耀表示，改革开放以来，我国城镇化率提高34个百分点，基本上一年提高一个百分点。近几年城镇化速度也比较快，一些县、地级市等农村转城镇户口已很宽松，只要有固定工作，住房，基本可实现。

因此，实际的农业人口城镇的数量，有可能比2500万还多。

明确提出城镇化路径

报告提出，要全面放开小城镇和小城市限制，有序放开中等城市限制，逐步放宽大城市条件，合理设定特大城市条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

陈耀表示，近年我国城镇化进程是按照此路径进行的，但这还是次明确提出。

现在我国城市化率跟国际比还较低，初步测算，城镇化率每年提高1个百分点，到2030年大约有70%的人住在城里。目前很难有明确的时间表。

农民工市民化存两大问题

对北京等特大城市而言，城镇化的步伐必然走得较慢。陈耀表示，农民工市民化，主要是有两方面的问题。

其一是市民化的成本是否能够负担，市民化要求公共服务均等化，这就涉及社会保障、、医疗、住房等各方面的需求，这需要地方政府测算总的成本。而此前有学者表示，一个农民工市民化后的成本为20万，陈耀说，地区经济发展差异巨大，目前还无法给出一个科学的数字。

其二，要考虑城市管理能否跟上，大城市市民化放开后，如何创新社会管理也是一个难题。北京、上海等地一旦放开户籍，大量人员的涌入会给城市的经济社会发展带来很大的冲击。因此要与经济社会发展能力适应。当前很多城市已经根据已有的供给能力，在逐步解决农民工市民化的问题。但希望北京这种特大城市把户籍放开，时间还很漫长。

陈耀称，城镇化要分步骤来。现在大家片面地追求速度而不考虑质量，是不合适的。当前现有的城镇化中，17%是属于伪城镇化，城镇化率存在虚高。因此，现有的问题是如何让这部分人真正转为市民，且存在很大的难度。

特大城市可在远郊先改户籍

对很多特大、大中城市而言，户籍管理制度改革到底难在哪里？

国家发改委城市和小城镇改革发展主任李铁此前接受采访时表示，在特大城市，当地农业人口转向非农业人口兴趣已经不十分强烈。

李铁称，大城市的户籍管理体制改革，首先可以考虑针对已在大城市长期定居、稳定就业、举家迁徙的外来人口。他们总量中占比并不高，解决他们的不会带来太多财政上的负担。在操作环节上，一些特大城市可以在周边的建制镇和远郊区县，率先进行户籍管理制度改革，比如可以考虑把在主城区的长期举家迁徙的外来人口到远郊区县和小城镇。

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■ 盘点

“十五”规划首提城镇化

资料显示，“城镇化”被官方采用确认是在13年前。2000年10月11日，在中共第十五届委员会第五次全体会议通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，正式采用了“城镇化”一词。

这份建议里专门用500多字阐述“积极稳妥地推进城镇化”。

时任国务院总理的朱公式基在对该建议进行说明时要求，“中国的城镇化不能照搬别国的模式，必须从自己的国情出发，走有中国特色的城镇化道路”。

2001年8月，一份专门针对“十五”城镇化发展的重点专项规划全文对外刊发。对于城镇化制定了5大政策措施，包括改革户籍管理制度，要求各地可根据当地需要及综合承受能力，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件，调整城市户口迁移政策。

此后，对城镇化，在党的十六大到十八大的报告中都有提及。

2007年党的十七大提出要“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”。至此，“大城市”和“城市群”成为主流认识。

十八大更是要求工业化、信息化、城镇化、农业现代化良性互动、同步发展。

到2012年12月15日-16日，经济工作会议上要求，“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”。

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十二届常委会第三次会议昨天举行次全体会议。受国务院委托，国家发展和改革委员会主任徐绍史作了关于城镇化建设工作情况的报告。报告中涵盖了近年来围绕城镇化所做的主要工作、我国城镇化现状及趋势、促进城镇化健康发展的基本思路等方面内容。

□报告内容

加强制度顶层设计促进城镇化健康发展

徐绍史在报告中明确提出，现行户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、管理等制度，在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局，制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。

促进城镇化健康发展，需要着力加强制度顶层设计，统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、管理、生态环境等重要领域的体制机制改革。明确城市规模界限，防止大城市无序扩张。构建科学合理的城镇化评估体系，重点关注农村转移人口就业水平、基本公共服务覆盖率、农业现代化程度、土地利用效率、农民收入水平和城乡居民收入差距等指标。

创新和完善人口服务和管理制度，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。建立可持续的城市公共财政体系和投融资机制，为实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖和城镇基础设施建设提供资金保障。

建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。

优化层级和区划设置，合理增设城市建制，形成设置科学、布局合理、服务高效的区划和管理体制。此外，还要加强生态文明制度建设，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。

□对症下药

资源服务难载城镇规模

报告提出，城镇空间分布与资源环境承载能力不匹配，城镇规模结构不合理。东部一些城镇密集地区资源环境约束加剧，中西部资源[1.14% 资金 研报]环境承载能力较强地区的城镇化有待挖掘；小城镇数量多、规模小、服务功能弱。城镇空间分布和规模结构不合理，增加了经济社会和生态环境成本。

财经委调研指出，小城镇人口比重不升反降，一些县城甚至建制镇的常住人口规模已达数十万，却只能按照县或镇的级别配置公共资源和管理服务，无法满足实际需要。

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强化中小城镇功能服务建设

要优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，用综合交通网络和信息化网络把大中小城市和小城镇连接起来，促进各类城市功能互补、协调发展。在发挥城市辐射带动作用基础上，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，把有条件的东部地区镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。

追求速度浪费大量土地

一些地方借城镇化之名，脱离实际，超越经济发展阶段，盲目追求城镇化速度和城镇化率，大搞基础设施建设和房地产开发，缺乏产业支持造成很多“空城”。甚至靠举债盲目扩张，造成地方债规模不断扩大，财政金融风险不断积聚。不仅浪费了大量土地资源，也威胁到国家粮食安全。

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严格保护耕地优化土地利用

实施严格的耕地保护制度和节约用地制度，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率，合理满足城镇化用地需求。

政府在城镇化中的主要作用是科学规划、合理引导、制定政策、营造环境，不能“大包大揽”。要坚持市场导向，更多依靠市场手段，减少命令和过度干预，不宜把城镇化率作为政绩考核目标。

农转人口难享同等服务

2亿多农民工及其随迁家属，未能在、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，制约了城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用，存在社会风险隐患。

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推进户籍改革均等公共服务

统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。全面放开小城镇和小城市限制，有序放开中等城市限制，逐步放宽大城市条件，合理设定特大城市条件。加快推进基本公共服务均等化，努力实现义务、就业服务、社会保障、基本医疗、保障性住房等覆盖城镇常住人口。

无序开发城市病渐突出

一些城市空间无序开发、人口过度集聚，重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，交通拥堵问题严重，食品药品等公共安全事件频发，大气、水、土壤等环境污染加剧。

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优化城市结构加快产业转型

加快转变城市发展方式，优化城市空间结构，统筹城区改造和新城新区建设。加快产业转型升级，强化城市产业支撑，营造良好创业、创新环境，增强城市经济活力和竞争力。完善城镇基础设施和公共服务设施，提升社会服务和居住服务水平，增强承载力。

□马上就访

明确城市规模界限

慎将县镇简单划入

京华时报讯（记者周宇）针对财经委调研报告中“加强城镇化顶层设计和总体规划”这一建议，记者采访了国家发改委城市和小城镇研究员易鹏，他对城镇化过程中城市规模界限设计、城镇化评估体系等问题做了解读。

记者：您认为市、镇标准应如何界定？如何确定常住人口规模？

易鹏：随着人口流动越来越明显，再用户籍人口做标准有些不合时宜，所以要用常住人口做标准，更科学、更全面，也体现了以人为本。对于常住人口的规模，虽然现在流动性较强，但整体规模还是可以掌握的，可以从产业布局、产业结构方面预测出来。

记者：城市规模界限指什么？

易鹏：人口规模是很重要的一个界限。我们现在以100万人为标准，超过就是特大型城市，现在已经超过150个了。有的城市人口是100万，有的是2000万，都划在一类，我认为这样界限就太模糊了，未来城市标准要体现出差异化。现在一些城市还有市辖县、市辖镇等等，我认为不合适。城镇的概念应该是主城区的概念，是以建设用地连接的概念，是建成区的概念。比如重庆很明显，有2800多万常住人口，3000多万户籍人口，实际上很多地方不是连着主城区的，不应简单把它们划在一个城市。

记者：城镇化评估体系应该如何设计？

易鹏：我们过去对于城镇化评估只有城镇化率一个指标，是很单一的数量指标，以后要改成质量指标，就包括建议中提到的农村转移人口就业水平、基本公共服务覆盖率、农业现代化程度、土地利用效率等一系列标准，需要是科学、系统、完整的指标体系，这样就可以针对城镇化过程当中出现的问题对症下药。

□延伸阅读

14个省区市已实现

城乡户口统一登记

京华时报讯（记者孙乾）昨天，提请常委会审议的国务院关于城镇化建设工作情况的报告显示，截至目前，我国已有14个省（区、市）探索建立了城乡统一的户口登记制度，18个省（区、市）出台了具体实施意见，初步为农业人口城镇开辟了通道。

据公安部统计，2010—2012年，农业人口城镇的数量为2505万人，平均每年达835万人。

《国家基本公共服务“十二五”规划》明确了提升基本公共服务水平的具体任务。努力解决农民工关心的随迁子女问题，确定了以流入地为主、以公办为主的“两为主”原则，2012年农民工随迁子女进入公办就读的比例达到80.2%。

此外，为确保耕地保有量18.18亿亩不减少，完善了以规划计划管理、基本农田保护、耕地占补平衡等为手段的土地利用管控体系。

目前，国家城镇化规划，正在广泛征求意见并抓紧修改完善中。