小产权房"入保"大势已趋 保障房深圳式“扩容”

作为土地市场化改革之先的城市，深圳在过去30年里了多个：1987年敲响了土地拍卖锤，1989年诞生了个商品住房，2004年成为个没有农村建制的城市。今天，深圳却面临诸多土地困局。

2011年初，提出了未来5年开建3600万套保障性住房，2011年开建1000万套的任务。在地方政府保障房任务分解过程中，土地资源紧缺的深圳次表现出了牵强之意。

按照《深圳住房保障五年规划（2011-2015）》，未来5年，深圳将建设和筹集各类保障性住房24万套、1536万平方米，包括安居型商品房（含经济适用房）17.6万套、1216万平方米；公共租赁房（含廉租住房）6.4万套、320万平方米。

其中分摊为2011年保障性安居工程的任务指标是：新开工7.3万套，新增筹建6.2万套，竣工1万套以上等。"凡是列入2011年计划开工7.3万套保障房的项目，必须在9月份开工建设，"据上述人士透露，截至8月底的现实进度是，仍有39个项目的3.8万套未动工。

在2011年4月份的一次土地会议上，深圳市规划国土委发言人称，"无论是在今年10月底前开工建设7.3万套保障性住房，'十二五'期间建设24万套保障性住房这个目标，我们都感觉责任十分重大、压力十分巨大、任务十分艰巨。"

深圳市住建局相关负责人在接受《证券市场周刊》记者采访时更是直言5年时间建设24万套是"在挑战一项完不成的任务"。按其说法，深圳土地资源紧缺，无地可供，目前保障房项目的推进亦在原有土地规划基础上的"见缝插针"。

小产权房"入保"大势已趋

深圳"无地可供"的担心不无道理。按照国家土地用途管制标准，到2020年，深圳市建设用地指标仅为976平方公里。2009年底建设用地规模已达893.89平方公里，2010年至2020年新增建设用地规模仅剩余82平方公里，增量空间狭小。

在土地紧缺的情况下，深圳人并不缺房子住。深圳规划国土委建筑物普查和住房调查数据显示，截至2009年底，全深圳市各类住房约810万套，总建筑面积约4.09亿平方米；根据深圳市第六次人口普查数据，2010年全市常住人口1035.79万人，约645.87万户，以此推算当前常住人口人均住房建筑面积达到39平方米，按全市1320万的实际人口规划来算，人均住房建筑面积也为31平方米，高于城市30平方米的人均住房建筑面积。

按照深圳市规划国土委房产研究所长锋的说法，"人均住房面积之所以能接近40平方米，是因为把庞大数量的农民房即违法建筑算了进去。"

据一份资料显示，深圳市现有住房主要由五部分组成：商品住房、保障性住房、单位和个人自建住房、城中村村民自建房、工业区配套宿舍及其他住房，其各自存量分别是：100万套、26万套、55万套、450万套和179万套。

而其中占比的一块就是城中村村民自建房，约占深圳市住房总套数的55.6%，其总建筑面积1.74亿平方米，接近全市总住房面积的一半。长期致力于深圳城中村课题研究的国土与城市规划所所长顾正江表示，单城市更新、旧城改造与违章建筑交叉存量来说，"其中任何一个交叉量推到市场上都是大的体量。"

城中村村民自建房又叫违法建筑，是指未经规划土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物。深圳大批量的集体土地合作筹建房出现，一直被看作是深圳30年高速城市化发展过程中的附属产物。因其产权归属问题而不能进入正规市场进行流转，业界又称其为小产权房。

深圳市朋和置业有限公司总经理贺承军接受本刊记者采访时表示，如此大体量的违法建筑若推倒重来，改造成本高不说，也造成了一定程度上的资源浪费，的解决之道就是"充分再利用"。

但问题是深圳违法建筑利益纠葛复杂，据原深圳市查处违法室统计，全深圳市直接或间接涉及违法违章建筑的人群约有700万-800万，约占全市管理人口的50%。

贺承军认为，面对如此庞大涉违人群，手段已基本失效，而其权属不清又导致市场手段难以施展，与此同时，相关非法和隐形土地市场暗流涌动，在这种情况下，的解决办法就是由政府积极引导之由"地下转为地上"。

一方面24万套保障房土地供应难题待解，一方面巨量现有违法建筑急需破局，供需矛盾化解似乎缺少无形之手的推动。

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推进中的小产权房"入保"方案

日前，在深圳住房建设设计主持召开的两次保障房茶话会上，多位与会嘉宾提出将违建纳入保障房体系的建议，除此之外涉及到各种民间组织关于保障房话题探讨时，相关议题亦不绝于耳。将小产权房纳入保障房体系似乎已经成为深圳民众高度一致的看法。

锋称，违法建筑纳入保障房体系，政府部门正在探索，并称相关方案很"大胆"，"但是深圳市还没具体落实"。

本刊记者调查发现，违法建筑纳入保障房体系的理论深圳早有探索。2007年以来，深圳公开发布住房保障制度中，就多次提及了相关设想，的《深圳保障住房规划（2011-2015）》亦做了进一步提及，"加强原农村集体经济组织集资房和违法建筑征收或没收政策的研究，着力扩展人才安居住房房源。"

深圳市规划国土委员官网显示，在2011年初的一次城市专题会议上，深圳市政府表示"抓紧拓展其他供给渠道"，并"正在抓紧探索创新保障性住房用地供应政策"，即研究落实和细化的相关具体政策措施。

实践方面，深圳市政府亦曾在2004年以回购或者没收的方式，将接手的小产权房用于保障性住房。

一个代表案例是东明花园即是深圳市政府严查村民集资和股份合作公司负责人建房，并以2300万元的清退补偿金方式，回购了东明花园，并首做保障性住房的人才[消息 价格 户型 点评]之用，就此解决了南山区141家企事业单位共350多位人才的住房问题。

"也就那么一两次"尝试案例，据内部人士透露，实践效果明显。但问题是相对于2004年，今天的土地已经大幅，地块价格动辄以亿元计，这种模式随着深圳土地迅速和有限的政府财力，已不具普遍意义。

部分区域先行先试

一位接近深圳市政府的人士亦告诉本刊记者，从2011年4月份开始，针对小产权房纳入保障房体系，深圳市政府亦开始着手于相关方案的研讨，但并不是的违法建筑都能纳入保障房体系。

哪些可以纳入，哪些不可以，纳入标准又是什么，如何纳入？等等，这些问题成为众多业界人士关注的焦点。

该人士称，成片开发、主体单一、配套完善的小产权房将更容易被纳入保障房体系，而对于产权构成复杂、历史问题较多的小产权房将不予考虑。

"规划合理、建设达标，并具有一定规模面积的小产权房将给予优先考虑，"上述人士还表示，深圳市政府未来将会选择以沙井、西乡为代表的区域先行先试。

而据某街道办内部人士透露，坪山新区一占地4万平方米的近10栋统建楼已被确认收编为保障房体系，仅这一项目即为深圳市贡献几千套保障房。

接受本刊记者采访的多位业内人士一致认为，目前深圳小产权房主要购买对象是那些买不起商品房，又无法享用政府住房保障的社会夹心层人群。政府若能着力于此，既脉准了"被保障"对象，化解了困扰政府十多年的历史问题，又大大加快24万套保障房的建设进度，超前完成政府下达的保障房任务。可谓是一举三得。

但随之而来的是落实推进问题。锋此前曾透露，这一模式"政府高层推进意愿强烈，但具体的落地实施则要依靠各基层部门之间的协调"，"基层缺乏推进动力，再好的方案也难以落地"。

此外，还涉及到政策和法律风险问题。小产权房一旦纳入保障房体系，就要明晰其产权归属，顾正江对此表示，深圳小产权房虽然是承建在集体土地之上，但理论上早在2004年龙岗、宝安两区实现了城市化后，深圳土地全部收归国有，也就是说深圳小产权房"已超越了集体土地到城市土地的鸿沟"，不再是普遍意义上权属不清的小产权房。所以，从这个层面上来说，相对于成都、重庆等地农地与城市建设用地占补平衡、地票交易的做法，深圳的土地市场化改革难度小很多。

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贺承军认为，在小产权房纳入保障房体系过程中，政府还应该注意到自身角色扮演，"退出参与者角色"，让渡出一部分土地，腾出更多空间，让社会力量参与进来。政府在制定相关制度的同时，连带着进入金融市场和银行的抵押贷款政策，对土地资本属性进行挖掘，以释放其巨大的价值空间。这一建议与顾正江的关于"金融市场和银行的抵押贷款政策"设想不谋而合。

一位住房和建设系统的内部人士直陈，深圳目前重要的是取得政府的支持，"深圳是一个土地资源紧缺的城市，土地制度改革创新直接关系到特区下一个30年发展的成败，而国家的政策支持力度更显重要。"

工业用地"变性"

小产权房之外，深圳亦在做着将工业用地纳入保障房体系的努力。公开资料显示，作为深圳首批推行的工改居保障房项目，平湖保障房项目2006年之前，其功能属性还是工业用地，如今已在纳入保障房体系过程中变更为居住用地。

中海地产[简介 动态]正在参与建设的中海[简介 动态]怡景馨园[消息 价格 户型 点评]项目亦是"工改居"典型案例。公开资料显示，位于龙岗区平湖街道凤凰大道南侧的中海怡景馨园建成后将为深圳贡献3900套公共租赁房。

深圳类似的情况不少。"考虑到土地资源短缺的实际情况，为盘活存量用地，吸引社会资金参与建设保障房，深圳鼓励手里握有一定建设用地的大中型公司参与保障房建设。"相关政府人士如是解释。

2010年5月召开的一次政府内部会议上，针对住房建设局提交的2010年住房保障工作任务分解方案，会议提出"通过政府新增供地或利用历史问题用地、产业园区企业自有用地、工业用地调整规划功能等，创造性地解决保障性住房建设用地紧缺问题"，在进一步明确了"历史问题用地"即违法建筑纳入保障房体系的同时，还提出了"工改居"及调整容积率等创造性思路。

2011年年初，深圳政协委员、深圳市芭田生态工程股份有限公司总裁黄培钊更是为此提案深圳市政府。在提案中，黄培钊称，深圳市保障性住房的供应和审查近来饱受争议，根本原因就在于供需的极端不平衡，商品房和保障房价格的悬殊差异成为利益的焦点；而另一方面，由于既没有条件申请保障房，也没有条件购买昂贵的商品房，很多人才不得不无奈地选择离开，深圳企业的竞争力正在下降，对整个城市的持续发展极为不利。

"因此深圳应就如何广开保障房供应机制、增加保障房受益面"意义重大，黄培钊认为工业用地纳入保障房体系亦是一种"创新的路子"。

国内其他城市亦在做这方面的尝试。公开资料显示，郑州市2011年160公顷保障房用地中，有47公顷出自企业，其中大部分为工业用地；在今年上海市的土地出让公告中，"退二进三"式的地块接连现身；北京市住建委的保障房建设细则中提出，将鼓励机关及企事业单位利用自有国有土地，建设公共租赁房。

"从国家政策来讲，党政机关严禁集资建房。但是，对自己有建设用地的大中型企业，在符合城市规划的前提下，国家还是允许的。"按黄培钊的说法，2007年出台的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，将单位的集资合作建房纳入到经济适用住房政策的范畴进行管理。

根据国家及省保障性安居工程工作安排，深圳须确保在2011年10月30日前开工建设7.3万套保障性住房，为落实该项任务，同时鉴于深圳市新增保障性住房用地紧缺的实际情况，一批建设用地被纳入了保障房建设体系。

这其中就包括部分"未按规定要求开发建设"部分闲置土地，上述用地情况的企业在申请保障房建设，一般情况下都会申请通过。但政府给出的前提条件亦是，必须在10月份前开工建设，"以确保纳入到今年保障性住房开发建设量"。

公开资料显示，深圳针对企业参与保障房建设做法，大都是以企业代建模式参与，即建成后企业以成本价把保障房移交给政府。

"企业在申请工改居获批后，只需要做的是一般按照基准地价标准50%执行补交一定地价款，即可参与到保障房建设队伍中来。"一位不愿具名的企业代表告诉本刊记者，"因为考虑到保障房的建设任务，一些企业的申请很容易获得通过"。该企业代表还表示，企业申请看似随机，政府也无相关的规章条文，整个审批过程显得粗放。

参与北京"工改居"项目的金隅集团曾就公开透露，公司通过将工业用地转化为保障房开发用地，可使得公司享有一级开发的利润，且资金成本亦较低，率能保持20%以上，远远高于一般开发商。

审批粗放、高，如此等等的"工改居"自然吸引了众多企业目光。有业内人士由此担心，这种粗放行为的放行，虽然短期内的"大干快上"有助于完成保障房开建任务量，但由此衍生的寻租空间和土地乱象更令人忧虑。

综观在工业用地上建保障房的做法，主要有两种：一种是企业自建住房；一种是"退二进三"式地将工业用地性质改变。

深圳企业自建住房存在诸多问题，此前本刊记者调查撰写的《深航保障房变形记》，即揭露了作为深圳大型企业代表的深圳航空大建超大型套内面积保障房，以供给公司中高层管理人员的相关违规问题。

而针对工业用地变"性"的做法，有业内人士担心，工业用地毕竟是按照城市全盘考虑下的经济发展长远规划，随便改随便调将会影响到工业用地的利用及布局调整甚至产业发展、经济社会发展。

但也有认为，目前土地供应失衡严重，适当地以工业用地变更为居住用地的做法，反而有助于对这种失衡的矫正。据深圳市规划国土委发布《2010年土地供应情况一览》中，工业/仓储用地累计出让378.2万平方米；居住用地累计出让149.7万平方米。仅2010年一年工业/仓储用地总面积比居住用地多出了289平方米，幅度达到193.05%，是居住用地总面积的2.53倍。

贺承军认为，为保障深圳市的经济持续长远发展，确保一定规模的产业发展用地为支撑的同时，亦要从城市本身的实际情况出发。"'工改居'可看作是深圳城市规划和市场运作共同作用的结果，不必以保持产业理由拒绝改造。"贺承军说。

与贺承军持相同观点的业内人士亦认为，深圳特区外一直存在产业用地比例偏高，城市及社会功能偏差等问题，部分产业用地变性保障房，将更有利于城市综合效益的发挥，同时提升城市功能完善及保障社会功能平衡发展，亦推动特区内外一体化。

"工业用地价低，规模比例大，在挤占居住用地的同时，相应也推高了居住用地的地价。"顾正江表示，"而工业用地用于保障房用地，在一定程度上减少保障房用地对商业居住用地的挤压，间接促成用地结构的改变。"

但从近几年已出让工业用地改变保障性住房项目的情况，主要是以工业用地项目单位申报个案情况确定任务，平湖保障房项目和中海怡海馨园项目即属于这种情况。针对这种情况，"政府应该更多从大规划、大格局方面考虑，即综合考虑产业发展、城市发展相关规划要求等给予审核，而不是粗放管理，一味放行。"

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