深度对话汪德华：什么样的房产税才适合中国？

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日前，中国社会科学院财经战略研究院在京发布了《中国财政政策报告2012/2013———新型城市化背景下的住房保障》，在社会上产生很大反响。报告中提出的主要观点之一，建议对城镇居民家庭人均用房超过40平米部分征收房产税，受人关注。经济参考报记者专访了该报告副主编、财经战略研究院财政研究室副主任汪德华，听他解读报告中人们关心的问题。

房地产税费体系的不公平性是房价成为社会问题的根源

《经济参考报》：当前，社会对开征房产税关注。有人认为，现在房产价格中已经包含了很高比例的税费。那么，现有房地产税费体系存在哪些不足？

汪德华：当前，我国除重庆、上海两地试点外，其他地区并未针对居民房产开征房产税，但是居民购买住房的房价中实际上承担了多种税费。其中为重要的，当属土地出让金。与其他国家保有环节按年征收居民房产税不同，我国房产税费体系的典型特点是，购房者在购房时一次性缴纳，保有环节不再缴纳税费。

现在，对当前中国的房产税费体系批评很多。主流观点认为，其推高房价。事实上，人们购买住房的总成本，应包含持有住房期间的成本，房价只是其中一部分。从这个角度看，即使是按年征收的保有环节税收，同样应资本化到持有住房的总成本中。究竟一次性收取税费还是按年征收房产税对购房者更有利，难以断定。

我们认为，中国当前房产税费体系的主要问题是不公平性。房价中包含的土地出让金越来越高，收入较低人群受资金约束购房时间推迟，意味着其购房时承担的和相对税负都越来越重；收入较高人群较早买房意味着税负较轻。更严重的是，高收入人群甚至可能通过投机性或性购买房产获取额外。新世纪以来，城市房价已翻了几番，投机或需求“功不可没”。投机或需求与房价上涨形成正反馈，促使部分刚性需求也提前消费。这进一步使房价和地价快速上涨，从而使先后购房人所负担的土地出让金不公平。正是我国房地产税费体系的不公平性问题存在 以 及 由 此 带 来 的 房 地 产 市 场 投机、之风盛行，导致是否以及如何开征居民房产税成为当前公共政策讨论的焦点话题。

当前房产税的首要功能是调节房地产市场

《经济参考报》：现在房价居高不下，超出许多人的购买能力，很多人支持房产税，就是寄希望其能降低房价。学界对房产税的讨论，多将其定位在调节贫富差距等功能上。那么，您认为房产税的功能定位应是什么？真的可以达到遏制房价继续上涨的目的吗？

汪德华：当前，中国开征居民房产税的首要功能应是调节房地产市场。如希望房产税成为地方税体系的主体税种、充分发挥调节贫富差距等功能，就目前条件，恐怕难一步到位，需要经过较长时期的过渡才有可能成为现实。

首先，我国的土地出让金制度实质上是一次性提前从居民房价中获取财政性资金。这表明，存量房产已经一次性缴纳了资本化的房产税。如再次开征居民房产税并将其覆盖存量房产，存在重复征税问题，社会反弹压力将很大。成倍增加的税收征管难度，可能使房产税无法有效实施。

其次，虽然当前我国房地产税费体系的问题是不公平性。但寄希望于一揽子改革消除这种税费体系的不公平性难度很大，且将制造新的不公正性。所谓不公正，主要是对存量房的人而言，其购房费用中已包含了高额土地出让金，且购房时隐含的契约是其已支付税费，如简单化地再将居民房产税覆盖存量房，则是对隐含契约的侵犯。

第三，如将房产税覆盖住房，自然要求取消当前的一次性征收资本化房产税的土地出让制度，而这将带来一系列的麻烦。

基于这些现实的困难，当前我国并不具备开征全面覆盖住房房产税的基础条件。我国拟议中的居民房产税，只能定位于充分利用其作用，进而发挥其有效调节房地产市场，抑制房地产市场投机行为的功能。

为实现这一功能，需要渐进推行免征一定面积的保有环节差异化房产税。房价主要受市场需求影响。从经济增长较快、城市化进程尚处中期的国情来看，房价长期内上涨有其合理性。房产税的作用在于，通过打击抑制投机及不合理的住房需求，达到抑制房价非理性上涨的目的。目前，社会公众对房地产市场不公平性的意见是：少数人投机炒作住房导致住房空置率过高，房价被不断推高，脱离了普通居民的支付能力。差异化房产税能有效打击这种引起社会强烈反感的不公平现象，抑制房价不合理上涨，从而降低了房地产税费体系的不公平性程度。

实施保有环节差异化房产税，自然要求取消时下以限购为主体的性调控手段。两者的不同在于，差异化房产税是经济性调节政策，允许高收入居民改善其居住条件，但要求其承担更高的经济代价。其基本出发点是：在中国这样土地资源稀缺的国家，合理的居住空间应予以保证，但超过合理空间则应给予社会相应的补偿。

我们提出保障人群“可支付的、合理适宜的居住空间”这一住房保障政策，住房保障不能简单理解为保障性住房。保障性住房只能满足低收入或中低收入人群的基本居住需求，其他人群应主要依靠从市场购房满足合理居住需要。若缺乏有效税收调节手段，在中国房价长期上涨的预期和收入分配不均等趋势日益严峻背景下，投机或者需求所占比重可能过大，房价脱离普通居民的购买能力，将加大政府在保障性住房建设管理领域的压力。 

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免征人均40平方米并非要求一刀切

《经济参考报》：报告提出，对城镇居民家庭人均用房超过40平米部分征收房产税，这个观点在社会上引起广泛反响。为什么要以40平米为标准？有什么依据？

汪德华：设计中国未来的居民房产税税制，需要充分借鉴已试点一年有余的上海、重庆经验。两市的居民房产税方案，都侧重于发挥调节房地产市场的功能。两者的主要差别在于：重庆强调了高档房概念，而上海强调居住空间；重庆的税于上海。

社会对重庆、上海的房产税试点效果褒贬不一主要因为视角的差异。一些批评意见认为，重庆、上海试点的房产税，税收收入过低，征管成本却很高，因此并不成功。但从调节房地产市场的功能定位评价重庆、上海试点是否成功，就不应当仅依据其税收角度的评价，而应依据其对住房需求是否产生影响。从这个角度看，上海、重庆的试点经验取得了积极成效。

我们认为，我国应推行类似于面向类型住房、扣除部分免征面积的上海模式的差异化房产税，同时维持现行的土地出让制度。我们建议，未来渐进推广的居民房产税，其税制基本要素与发达国家的房产税相似，但要对家庭正常自住需求的住房面积免征房产税，仅对合并计算超出面积部分，按评估价乘以税率征收。家庭正常自住需求面积初步可定为人均标准40平米。人均标准40平米，并非一刀切，具体税制设计应根据不同类型家庭情况，如单身、两口之家（尤其是退休老人）等，以家庭类型系数调整予以增加免征面积。针对同一城市不同区域房价差异较大的情况，可以考虑确定基准区域的免征面积，通过价格系数予以区别对待。不同城市住房紧张程度不同，则可通过基准区域的选择调整平均正常自住面积。房产税应设定为市县级地方税，政府在决定税制基本框架的基础上，授予地方政府一定的税制调整权限，以适应不同地区的实际情况，抑制投机住房需求。税率设定可由做原则规定，应不低于1%，甚至可以采取累进税制。

房产税的实际推行应从增量房起步，逐步向存量房覆盖。这才能有效回应社会对于问题的关注，挤出现有大量空置存量商品房，抑制房价上涨，同时不增加住房市场刚性需求的持有成本。

建议仅免征人均标准40平米，一是要保证对房地产市场投机行为足够的打击力度；二是展望未来。随着新型城市化战略的实施，需要给几亿农业转移人口提供基本的居住空间，城市土地资源紧缺的压力进一步增加。从长远看，人均40平米是中国较为合理、宽裕的居住空间水平。在土地空间有限的国情下，如果人人都希望占有过大面积，其结果必然是房价的加速上涨。缺乏保有环节税费调节手段，或者调节力度不够，房价的更多上涨实质上是对免征面积之下购房者的一种隐性税收。因此从整体上看，不能认为不开征房产税，或者免征面积更高就是降低税负，差别只在于是隐性税收还是显性税收，谁来承担税收。

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 房产税设计要贯彻“增减平衡”

近期，有关房产税如何征收的争论再度火热，但问题似乎越辩越乱，甚至在一些概念性问题上也出现了争论。例如，房产税定位于塑造地方稳定财源还是调控房价？如果定位于调控房价，房产税能够降低房价还是适得其反？房产税税源包括住房还是针对二套住房及以上？针对存量征收还是仅仅针对增量增收？参照国外制定税率还是沿用上海和重庆模式下的低税率？面积在40平方米合理还是60平方米合理？在这些问题上，目前始终没有大家一致认可的定论。 

推出房产税有必要，但制约的根本性因素也很多。新增一项税种或提高原有税种的税率会加重纳税人的税负，影响纳税人的和消费决策，影响资源的配置，天然会产生规避或扭曲效应，进而影响全社会福利水平和经济增长效率。因此，是否征税及税制如何设计是一件严肃的事情，设计的不好往往会产生不良后果。如果税收负担降低资本率，可能导致规模萎缩，高收入人群易规避个人所得税，低收入人群损失更多福利，劳动所得税会造成闲暇替代劳动的结果，劳动投入下降等等税收扭曲效应。 

我国房地产领域的税收存在税负整体较重，结构不合理的问题。据媒体统计，商品房从拿地开发到卖给购房者，其中涉及到向各级政府缴纳的税费一共七大类37项，占整个房屋销售金额比例在50%以上。在整体税负较重的情况下，住房交易各环节税负不平衡，税负基本集中在流转环节，而保有环节税收仅占地税收入的4%(针对企业法人)，个人住房根本不用负担任何税金。在住房供求矛盾较突出的近10年，流转环节税负基本能够转嫁给购房者，这是近年来我国房地产市场调控成效不显著的直接原因。 

在我国结构性减税的税制改革大背景下，再考虑到房地产领域整体税负较重和结构不平衡的现状，房产税的税制设计必须要贯彻“增减平衡”和降低行业整体税负的大原则，即征收房产税的同时要简并和降低流转环节的税负。但是，即使是在降低行业整体税负的情况下，将流转环节税收腾挪到保有环节，也将产生一系列负面问题。 

行业税负转移到保有环节将直接冲击已经旺盛了10多年的房地产市场需求，地方政府的土地财政实质上会被动摇，而土地财政直接关联到“固定资产+银行贷款”驱动的经济增长。这一税收改革首先将遭到地方政府的强烈反对，而且在“保增长”和“GDP绩效考核”的大背景下，一下子推出西方式高税率的房产税也不可行。同时，由于个人住房信息系统建设的滞后，实际操作中无法有效地甄别自住与需求、合理与非合理需求、改善与性需求、税率制定的基准，难免会产生对于合理住房需求的错杀。在富人更易于避税的情况下，反而事实上加重了穷人的税负。另外，同一城市内房屋产权形式多种多样(房改房、小产权房、产权式保障房、自建房、商品房等)，如何确保税收的公平原则和原则(税收征收成本要低)也是很大的问题。 

因此，我国房产税的推出一定是遵循“从易突破的环节入手”、“简并与征收同步进行”和“短期问题解决与长期制度建设结合”等原则。这就不难理解，上海和重庆房产税设计上为何会出现税源范围小(第二套或高档房)、税率低(0.4-0.6)、面积大(上海为每人60平米，重庆只针对高档房)等“政策轻轻落地”的现象。因为，这样的设计容易突破，综合成本或负效应效应小。目前，营业税改税的改革正在向扩大试点城市和试点行业进行，营业税是房地产行业实际税收的大头，这一改革延伸到房地产领域将为房产税从“轻轻落地”到“重重落地”的过渡创造条件。本质上，推出房产税来解决短期问题(如控制房价和抑制投机)是没有办法的办法，也是向长期制度建设过渡的必经之路。长期问题的解决，如去除地方政府土地依赖、去除经济增长依赖、去除房地产依赖、加快财税体制改革，以及收入分配以及个人住房信息系统建设及联网等制度建设正在进行中。到时候，房产税是否适合我国体制、房产税是否成为公共财政支柱和地方稳定财源等先入为主的问题自然明了，而房产税具体细节问题则不辩自明。

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