聂日明：土地和转移支付与市民化挂钩是个好政策

“十三五”规划通过以后，11月9日，领导室副主任杨伟民在国新办解读“十三五”规划，他指出，“只能到城市打工、经商、就业，却不能在城镇的城镇化模式，在全局上制约着中国经济增长”，为此“十三五”规划提出建设用地增量和财政转移支付要和人口数(市民化)挂钩。

2014年1月国土部要求东部三大城市群发展所需的土地要以盘活存量土地为主，今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应。除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。随后国土资源部公布的《节约集约利用土地规定》将意见明确为规章，提出要控制大城市是特大城市用地，留指标给中小城市，增加中小城市用地合理供给。

为什么“十三五”规划要扭转此前国土部的规划方向？因为农民工不愿到城里了。根据国家统计局公布的数字，2015年三季度末，农村外出务工劳动力总量1.76万人，与上年同期基本持平，没有增长，低于二季度末增长的0.1%，该数据去年的同比增速还是1.3%。长期研究人口及人口红利的蔡昉指出，农村户籍16-19岁的人口，去年达到了峰值，今年开始就要负增长了。这意味着持续了十几年的农业劳动力向城市转移的趋势可能要停止了。

劳动力流入多的时候，大城市挑三拣四，只希望引进劳动力，要求他们拥有名校学历、金融专业、能进行高科技创业，同时排斥废品回收、建材装修、农贸流通等行业从业人员。就算让劳动力在本地打工，在、子女等享受本地公共服务与权利方面也吝啬得很，自然也只是幻想。

城市化是拉动中国经济增长关键的动力，不仅带来，进入城市生活、工作的人们也带来需求。城市化率的停滞意味着城市化成为经济增长引擎的作用将大大降低。没有人口流入，且不谈土地出让金缩水对财政的冲击，如何应对城市里日益老龄化的劳动力结构、支付日益扩大的社保缺口，也会是一个棘手问题。

“十三五”规划还是清醒的，不想办法将现有已经进城的农民工留下，“在全局上制约着中国经济增长”。要让农民工留下，就得审视是什么阻碍了农民工？首当其冲的就是地方政府，直到今天，多数政府仍然把人看成负担，认为大规模放开条件，将增加城市的负担，令城市不堪重负，尤其是北京这样的大城市。

我们知道，所谓的福利包括五险一金等，筹资来源是职工和企业本身，和政府无关，多数地区更是外来人口的缴费弥补了收支缺口。政府向人提供的公共服务如义务、证件办理、基本卫生防疫等是基本义务，应当提供，区域间财力的不均衡则由的转移支付来完成。2014年，向地方的财政转移支付高达5万亿元，完全有能力弥补人口净流入对地方财政的透支。

中国目前的财政转移支付，以专项转移支付为主，多为特定项目，不用于均衡财力，一事一议，由地方向申请。而用于均衡财力的一般转移支付，计算公式主要考虑户籍人口，对流入的非户籍常住人口的转移严重不足，地方拿不到这个钱自然也就没有动力去做这件事。建设用地指标也是同样的道理，要地不要人的现象频频出现。

将建设用地指标与对地方的财政转移支付与人口挂钩，也就建立了人口流入与调动地方积极性的直接关系，想要更多的用地指标和一般性转移支付，就需要接纳或者吸引更多的非户籍人口在城市，这样不仅可以减少劳动力资源的流失，还可以保证即使常住人口城市化率增速停滞，户籍人口的城市化率也可以在存量上做文章。一个城市的农民工要比无法的农民工在城市里多就业近20年，以此减少农民工数量降低带来的冲击。

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